黃巾起義爆發(fā)，腐朽的朝廷根本無力平叛，在黃巾軍沖擊下，岌岌可危的東漢王朝決定飲鴆止渴，下令各郡自行募兵守備，雖成功鎮(zhèn)壓了黃巾起義，但卻使地方州郡長(zhǎng)官擁兵自重。

公元188年，劉焉謂四方多事，原因在刺史權(quán)輕。遂改部分刺史為州牧，使刺史成了一州軍政的長(zhǎng)吏、太守的上級(jí)，州郡縣三級(jí)行政建制自此形成。

州牧的設(shè)立和州刺史權(quán)力的提升，埋下了漢末軍閥割據(jù)的禍根。